Mis à jour le 16 octobre 2026.
Le système universel de retraite est le projet, présenté en 2019 et 2020, de remplacer les 42 régimes de retraite obligatoires par un régime unique par points. Le projet de loi déposé le 24 janvier 2020 a été considéré comme adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 3 mars 2020, après l’engagement de la responsabilité du Gouvernement (article 49.3) le 29 février. Jamais examiné par le Sénat, suspendu le 16 mars 2020 puis abandonné, il ne s’applique à personne en 2026.
Le projet en bref
| Élément | Contenu |
|---|---|
| Travail préparatoire | Rapport de Jean-Paul Delevoye, Haut-Commissaire à la réforme des retraites, remis le 18 juillet 2019 |
| Textes | Projet de loi instituant un système universel de retraite (n° 2623 rectifié) et projet de loi organique (n° 2622), déposés le 24 janvier 2020 par Agnès Buzyn et Laurent Pietraszewski, au nom du Premier ministre Édouard Philippe |
| Étape atteinte | Première lecture à l’Assemblée nationale : loi ordinaire considérée comme adoptée le 3 mars 2020, loi organique adoptée le 5 mars 2020 |
| Issue | Transmission au Sénat les 4 et 6 mars 2020, sans examen ; aucune loi promulguée |
| En octobre 2026 | Aucune disposition en vigueur |
Le contexte en 2019
La retraite obligatoire reposait sur 42 régimes de base et complémentaires. Les régimes de base fonctionnaient pour la plupart en annuités, avec des trimestres et une durée d’assurance ; l’essentiel des régimes complémentaires fonctionnait déjà en points. Le président de la République s’était engagé, dans son programme, à créer un système universel remplaçant ces régimes.
Saisi par le Premier ministre, le Conseil d’orientation des retraites (COR) a remis le 21 novembre 2019 un rapport estimant le déficit du système entre 7,9 et 17,2 milliards d’euros en 2025, soit 0,3 % à 0,7 % du PIB selon les scénarios. Selon ses projections, la part des dépenses de retraite dans le PIB (13,8 % en 2018) resterait stable à l’horizon 2030, quel que soit le scénario économique.
Le rapport Delevoye du 18 juillet 2019
Le rapport « Pour un système universel de retraite » annonçait que ses propositions seraient soumises à une nouvelle concertation avant un projet de loi. Il préconisait :
- un régime par répartition et par points commun à tous, avec la fin des régimes spéciaux, y compris ceux des parlementaires ;
- les mêmes droits pour chaque euro cotisé : 1 point pour 10 euros de cotisations, et une valeur de service de 0,55 euro par point au démarrage ;
- une cotisation de 28,12 % pour les salariés du privé et du public, payée à 60 % par l’employeur, primes comprises, dans la limite de 120 000 euros de revenus par an ;
- un âge minimum maintenu à 62 ans et un âge du taux plein identique pour tous, proposé à 64 ans au démarrage puis lié à l’espérance de vie, avec 5 % de pension en moins ou en plus par année d’écart ;
- 5 % de droits en plus par enfant, dès le premier, une réversion garantissant 70 % des retraites du couple, et un minimum de 85 % du Smic (1 000 euros) pour une vie de travail ;
- une application au plus tôt aux personnes nées à partir de 1963, à partir du 1er janvier 2025, les droits acquis avant cette date étant garantis à 100 %.
Ce que prévoyait le projet de loi de janvier 2020
Les deux textes ont été déposés le 24 janvier 2020 selon la procédure accélérée (dossier législatif sur vie-publique.fr). Ils reprenaient l’architecture du rapport Delevoye avec un autre calendrier.
| Mesure | Avant (2019-2020) | Prévu par le projet | Pour qui | Date d’effet prévue |
|---|---|---|---|---|
| Organisation | 42 régimes de base et complémentaires | Un système universel géré par une Caisse nationale de retraite universelle ; plus de régime complémentaire (sauf navigants aériens) | Nés à partir de 1975 | Caisse au 1er décembre 2020 |
| Calcul | Annuités dans les régimes de base (25 meilleures années au régime général), points dans les complémentaires | Points de toute la carrière multipliés par une valeur de service qui ne peut pas baisser ; pensions indexées sur l’inflation | Assurés du système universel | 2022 ou 2025 |
| Âge légal | 62 ans (loi du 9 novembre 2010) | 62 ans, maintenu | Tous | Sans changement |
| Taux plein | Durée d’assurance requise ; décote annulée à 67 ans | Âge d’équilibre par génération, malus ou bonus de 5 % par an | Assurés du système universel | Âge fixé par décret avant le 31 août 2021 |
| Cotisations | Taux différents selon les régimes ; primes des fonctionnaires en grande partie sans cotisation | 28,12 %, dont 25,31 % ouvrant des droits jusqu’à 3 plafonds de la sécurité sociale (environ 120 000 euros) ; primes soumises à cotisation | Tous, avec des transitions | 1er janvier 2025 |
| Enfants | 8 trimestres de majoration de durée d’assurance par enfant né ou adopté à partir de 2010 au régime des salariés du privé, et 10 % de pension en plus pour les parents d’au moins 3 enfants ; règles variables selon les régimes | 5 % de points en plus par enfant, dès le premier | Assurés du système universel | Avec le système |
| Réversion | 50 %, 54 % ou 60 % selon les régimes, conditions variables | Dès 55 ans, sans condition de ressources mais sous condition de durée de mariage et de non-remariage : réversion et retraite du survivant égales à 70 % des points du couple | Conjoints d’assurés du système | À partir de 2037, sauf cas résiduels |
| Minimum | Minimum contributif, lié au taux plein, parfois à 67 ans seulement | Au moins 85 % du Smic net pour une carrière complète, dès l’âge d’équilibre | Assurés du système universel | Avec le système |
L’âge d’équilibre, dit « âge pivot »
L’âge d’équilibre remplaçait la durée d’assurance comme repère de la décote et de la surcote, avec des coefficients de 5 % par an (0,42 % par mois), comme les taux de l’époque (voir décote et surcote). La loi ne fixait pas cet âge : un décret devait le faire avant le 31 août 2021, puis le faire évoluer des deux tiers des gains d’espérance de vie. Le Conseil d’État notait qu’il « pourrait atteindre 64 ans ». Le départ dès 60 ans pour carrière longue était conservé, avec un âge d’équilibre abaissé de deux ans.
Le 11 décembre 2019, devant le Conseil économique, social et environnemental, le Premier ministre avait annoncé un âge d’équilibre de 64 ans en 2027, avec de premières décisions au 1er janvier 2022. Cette trajectoire ne figure pas dans le projet du 24 janvier 2020 : son article 57 charge une conférence sur l’équilibre et le financement des retraites (syndicats, employeurs, État) de proposer avant fin avril 2020 des mesures pour équilibrer les régimes en 2027, sans baisse des pensions ni hausse du coût du travail, que le Gouvernement pourrait prendre par ordonnance.
La fin des régimes spéciaux
Les assurés des régimes spéciaux (SNCF, RATP, clercs de notaires, industries électriques et gazières, Banque de France, Opéra, Comédie-Française, mines, notamment) devaient être affiliés au régime général du système universel, comme les fonctionnaires, magistrats et militaires nés à partir de 1975. Les transitions, notamment pour les départs anticipés, étaient renvoyées à des ordonnances. Voir aussi les régimes spéciaux de retraite.
Le calendrier prévu par génération
| Vous êtes né | Ce que prévoyait le projet de loi |
|---|---|
| Avant le 1er janvier 1975 | Maintien dans les régimes existants et leurs règles de calcul ; taux du système universel (28,12 %) applicable à eux aussi à partir du 1er janvier 2025, avec une convergence progressive des taux et assiettes, par ordonnance, sur 15 ans au plus (agents publics, indépendants) ou 20 ans au plus (salariés, régimes spéciaux) |
| Du 1er janvier 1975 au 31 décembre 2003 | Système universel pour les années travaillées à partir du 1er janvier 2025 ; droits acquis avant conservés à 100 % |
| À partir du 1er janvier 2004 | Système universel dès le 1er janvier 2022, pour toute la carrière |
Les retraités n’étaient pas concernés, ni les personnes à moins de 17 ans de leur retraite. Pour les métiers partant plus tôt, une ordonnance devait décaler ces générations.
Le parcours au Parlement et l’article 49.3
- 16 et 23 janvier 2020 : avis du Conseil d’État, saisi le 3 janvier. Il juge les projections financières de l’étude d’impact « lacunaires » et relève que les 29 ordonnances prévues font « perdre la visibilité d’ensemble » de la réforme.
- 24 janvier 2020 : dépôt des deux textes, procédure accélérée, renvoi à une commission spéciale.
- 11 février 2020 : la commission spéciale, saisie de 21 669 amendements, ne peut achever l’examen et n’adopte pas de texte.
- 17 février 2020 : début de la séance publique sur le texte initial ; 40 572 amendements sont déposés.
- 29 février 2020 : le Gouvernement engage sa responsabilité sur le projet de loi ordinaire (article 49, alinéa 3, de la Constitution) ; deux motions de censure sont déposées.
- 3 mars 2020 : les deux motions sont rejetées ; le texte est considéré comme adopté en première lecture (texte n° 409), puis transmis au Sénat le 4 mars.
- 5 mars 2020 : l’Assemblée adopte le projet de loi organique (texte n° 410), transmis au Sénat le 6 mars.
Le 49.3 a donc été engagé le 29 février, mais l’adoption n’a été acquise que le 3 mars. Les dossiers de l’Assemblée nationale et du Sénat s’arrêtent à la transmission au Sénat.
Suspension en mars 2020, puis abandon
Le 16 mars 2020, en pleine crise sanitaire, le président de la République a décidé que « toutes les réformes en cours seraient suspendues, à commencer par la réforme des retraites ». L’ordre du jour des deux assemblées a été modifié en conséquence (réponse du Gouvernement publiée au Journal officiel le 23 juin 2020). Le 12 janvier 2021, le Gouvernement indiquait que la durée de la crise avait empêché la reprise de l’examen, et qu’une reprise passerait par de nouvelles concertations. Elle n’a pas eu lieu.
La loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 a suivi une autre voie (voir la réforme des retraites de 2023) : elle prévoyait de porter l’âge légal de 62 à 64 ans pour la génération 1968 et d’exiger 43 ans d’assurance dès la génération 1965. Un rapport du Sénat d’avril 2024 la qualifie de « paramétrique », par opposition au « projet de réforme systémique abandonné en 2020 ». Selon un rapport du Sénat du 24 novembre 2025, cet abandon « a consacré le maintien de 26 régimes de base de retraite distincts, dont 19 demeurent ouverts ».
Ce qui en reste en 2026
- Rien du système universel n’est en vigueur : ni retraite de base par points, ni âge d’équilibre, ni caisse universelle. Au régime général, la pension de base reste calculée à partir d’un revenu annuel moyen, d’un taux et d’une durée d’assurance.
- Les complémentaires restent distinctes et fonctionnent par points, comme l’Agirc-Arrco pour les salariés du privé (voir histoire des retraites complémentaires).
- Des régimes spéciaux ont fermé par d’autres textes : la SNCF ne recrute plus au statut depuis le 1er janvier 2020 (loi du 27 juin 2018) ; les régimes de la RATP, des industries électriques et gazières, des clercs de notaires et de la Banque de France sont fermés aux recrutés à partir du 1er septembre 2023. Les agents recrutés avant restent dans leur régime.
- La réforme de 2023 est en partie suspendue : la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 a suspendu la hausse de l’âge légal et de la durée d’assurance. Selon Service Public, l’âge légal va de 62 ans et 9 mois à 63 ans et 9 mois pour les générations 1964 à 1968, et 64 ans ne s’applique qu’à partir de la génération 1969 (tableau par génération).
- Les générations visées par le projet (nées à partir de 1975) relèvent des règles actuelles : voir la retraite des personnes nées à partir de 1971.
Ce projet s’inscrit dans une longue suite de réformes, présentée dans notre histoire des retraites en France.
Questions fréquentes
La retraite par points du système universel s’applique-t-elle aujourd’hui ?
Non. Le projet a été considéré comme adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 3 mars 2020, mais le Sénat ne l’a jamais examiné et aucune loi n’a été promulguée. Suspendu le 16 mars 2020, il a ensuite été abandonné.
Qu’était l’âge pivot du projet de réforme ?
C’était l’âge d’équilibre, fixé pour chaque génération : partir avant réduisait la pension, partir après l’augmentait, de 5 % par an. L’âge légal restait à 62 ans. Le rapport Delevoye proposait 64 ans ; le projet de loi renvoyait sa fixation à un décret.
Les personnes nées à partir de 1975 sont-elles concernées ?
Non. Le système universel devait s’appliquer à elles à partir du 1er janvier 2025, mais il n’est jamais entré en vigueur. Elles relèvent des règles actuelles de leurs régimes.
Le régime spécial de la SNCF a-t-il été fermé par cette réforme ?
Non. La fin des recrutements au statut au 1er janvier 2020 vient de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, un texte distinct du système universel.